L’Arrangement de Wassenaar
sur le contrôle des exportations des armes conventionnelles et des biens et technologies à double usage
(3ème partie)

Le contrôle des exportations d’armes :
Le cas particulier des MANPADS

Dans la première partie de cet article parue dans Faits & Projets Magazine (mai/juin 2003) et disponible sur notre site Internet (www.faits-et-projets.com), nous avions brièvement présenté les principaux organismes de contrôle des exportations dans le monde et largement détaillé l’Arrangement de Wassenaar. Dans la deuxième (février 2004), nous avions interrogé les représentants d’administrations de plusieurs pays participants à l’Arrangement de Wassenaar et fait part des positions de quelques États participants (France, États-Unis et Suède). Dans cette troisième partie, nous abordons l’angle du contrôle des exportations d’armes en nous focalisant sur les systèmes portatifs de défense antiaérienne, plus connus sous leur acronyme MANPADS. Par Delphine Evmoon.

Pourquoi parle-t-on des MANPADS ?

Deux attaques d’avions civils impliquant des MANPADS sont à noter ces dernières années. Le 28 novembre 2002, à Mombassa, au Kenya, un Boeing 757 israélien a été menacé par deux SA-7 d’origine russe. Les missiles ont manqué leur cible et aucun blessé n’est à déplorer. En 2003, un avion-cargo Airbus A300 de DHL a été attaqué par un Strela 3, d’origine russe également, à proximité de l’aéroport de Bagdad, en Irak. Ces deux incidents ont incité les États producteurs à réfléchir à la situation et à renforcer les mesures de contrôle des exportations et de sécurité de stockage du matériel.

Quelles sont les mesures prises ?

Avant de vous détailler les mesures prises et mises en avant par les États lors des Sommets du G8, de la Coopération économique Asie-Pacifique (APEC) et de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), ainsi que celui de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI), nous avons rencontré Dorothea Auer, ambassadrice autrichienne et présidente de la plénière de l’Arrangement de Wassenaar en 2005. Effectivement, dans le cadre de l’Arrangement de Wassenaar, un document intitulé « Éléments pour le contrôle à l’exportation des MANPADS » a été adopté en 2000 (et révisé en 2003). Le G8 a précisé qu’il souhaitait que celui-ci puisse servir de base à un futur standard international.

Faits & Projets : La dissémination de MANPADS, en particulier ceux aux mains de groupes terroristes, sont une menace. Pour qui plus précisément ? Pour l’aviation civile ? Cette menace existait-elle avant le 11 septembre 2001 ?

Dorothea Auer : Les États participants à l’Arrangement de Wassenaar reconnaissent les menaces posées par la dissémination et l’utilisation non-autorisée de MANPADS, particulièrement celles qui pèsent sur l’aviation civile, le maintien de la paix, et la gestion des crises et des opérations anti-terroristes, et ont décidé d’appliquer des mesures nationales strictes sur leurs exportations. Je pense qu’il n’est pas possible de cibler un groupe en particulier concernant la menace de prolifération des MANPADS. Je crois que tous MANPADS dans de mauvaises mains représente un danger pour tous ceux qui utilisent l’aviation civile. C’est pourquoi il est si important de prendre toutes les mesures possibles pour y faire face. On peut se demander si cette menace a augmenté ? Je ne peux pas répondre de manière définitive à cette question. Cependant, je remarque que non seulement l’Arrangement de Wassenaar, mais également la plupart des organisations internationales, comme l’OSCE, l’OACI, le Comité contre le terrorisme du conseil de sécurité des Nations unies, le G8, l’OTAN, la Commission européenne, l’Organisation du traité sur la sécurité collective (OTSC) ont, depuis ces dernières années, intensifié leurs efforts pour lutter contre.

L’Arrangement de Wassenaar a-t-il accru ces mesures contre la dissémination des MANPADS ? Si oui, dans quelle direction ?

En 2000 et 2003, les États participants à l’Arrangement de Wassenaar ont adopté un certain nombre de mesures à long terme pour resserrer la sécurité concernant les MANPADS, en particulier, celles qui touchent à l’acquisition préventive et au détournement de ces armes par des terroristes. Ces mesures sont indiquées dans un document, disponible sur notre site Internet, intitulé « Éléments pour le contrôle à l’exportation des MANPADS ». Ce document établit que les États exportateurs membres de l’Arrangement de Wassenaar ne doivent permettre l’exportation de MANPADS qu’à des gouvernements ou à des agents spécifiquement autorisés par un gouvernement. Les pays producteurs de MANPADS se doivent d’étudier la faisabilité de l’élaboration, pour les nouveaux MANPADS, de caractéristiques spécifiques de performances techniques ou de points de contrôle du tir rendant leur utilisation sans autorisation impossible. Les États doivent également considérer la capacité et la bonne volonté des gouvernements acheteurs de se protéger contre le transfert non-autorisé, la perte, la diversion et le vol, ainsi que de la sécurité physique efficace et adéquate des lieux de stockage (protection des sites et inventaires strictes). De plus, les gouvernements acheteurs doivent garantir qu’ils ne réexporteront pas les MANPADS sans l’accord préalable et l’assentiment du gouvernement vendeur. Ils doivent réaliser un inventaire précis des MANPADS sujettes au transfert, comptabiliser par un numéro de série ceux en bon état et ceux endommagés en période de paix, et s’assurer que les conditions de stockage sont suffisantes (contrôle d’accès et très haut niveau de sécurité). Cela implique, dans la mesure du possible et selon la fabrication technique du MANPADS, un stockage, dans des lieux séparés, du missile lui-même et des systèmes de mise à feu. Une autre mesure de sécurité concerne la surveillance 24 h/24 des lieux de stockage et la présence sur le site d’au moins deux personnes accréditées pour pénétrer à l’intérieur de ces sites. Il est également précisé dans ce document que les États participants se doivent, quand et où cela est approprié, d’assister les pays acheteurs non aptes à mettre en place un contrôle prudent sur le stockage de leurs MANPADS en réserve. Le renforcement des mesures de contrôle ne s’arrête pas là. Le document appelle également tous les États participants à être certain que toute infraction à la législation du contrôle des exportations concernant les MANPADS est assujettie à des pénalités adéquates, incluant des sanctions dites « criminelles ». 

Les mesures concernant la lutte contre la dissémination des MANPADS sont-elles suffisantes et peuvent-elles être encore améliorées ? Comment est-il possible de l’arrêter efficacement ? Les États participants à l’Arrangement de Wassenaar ne sont pas les seuls concernés par la dissémination. Comment est-il possible de sensibiliser les autres pays à ce problème ?

En 2003, les États participants à l’Arrangement de Wassenaar se sont mis d’accord sur un échange régulier d’informations concernant la mise en œuvre de leurs engagements concernant les MANPADS. Durant la séance plénière en 2004, les États ont réaffirmé leur intention d’intensifier leurs efforts concernant la prévention de l’acquisition d’armes conventionnelles, et de biens et technologies à double usage par des groupes ou des organisations terroristes, la considérant comme une partie de la lutte globale contre le terrorisme. Dans ce contexte, ils échangent également des informations concernant les mesures nationales prises en accord avec les décisions de 2003 sur le contrôle des exportations de MANPADS et appellent les autres pays à appliquer les mêmes mesures pour mettre en place la prévention de la prolifération de ces armes dangereuses.

Vous devriez noter également que le Forum de l’OSCE sur la coopération et la sécurité, en mai 2004, a adopté les principes du contrôle des exportations de MANPADS sur la base de ceux de l’Arrangement de Wassenaar, ce qui est un bon exemple de coopération bénéfique pour les deux parties.  

 

Mesures proposées par les organisations internationales un même objectif pour tous :
lutter contre la menace MANPADS

Le G8 (Allemagne, Canada, États-Unis, France, Italie, Japon, Royaume-Uni, Russie) s’est, à plusieurs reprises, penché sur la sécurité des transports et le contrôle des MANPADS. Au Sommet de Birmingham en 1998, les États ont reconnu le danger que constitue pour l’aviation civile l’utilisation criminelle des MANPADS. En juin 2002, à Kananaskis, une série de mesures a été arrêtée pour promouvoir le renforcement de la sûreté des transports terrestres, maritimes et aériens, pour assurer la sécurité, la sûreté, l’efficacité et la fiabilité des transports dans le monde surtout à la suite des attentats du 11 septembre 2001. À Evian, en 2003, un plan d’action sur le contrôle des MANPADS a été adopté et le Groupe d’action contre le terrorisme (GACT) a été créé pour aider les États qui le souhaitent à renforcer leurs capacités de lutte contre la menace terroriste. À Sea Island, en 2004, d’autres mesures sont venues renforcer la sûreté des voyageurs en vertu de l’initiative SAFTI (Initiative du G8 pour la facilité et la sécurité des voyages internationaux). Les pays du G8 ont préconisé le renforcement des normes, la modernisation des procédures et l’échange d’informations pour prévenir les menaces, réduire les coûts et contribuer à la sécurité et l’efficacité de la circulation de passagers et des marchandises, bénéficiant au commerce international tout en améliorant la sûreté. En Écosse, en 2005, la menace MANPADS était toujours à l’ordre du jour. Les États se sont alors engagés à en réduire la dissémination, à renforcer le contrôle de leurs stocks et à empêcher les terroristes d’en acquérir. Dans le cadre de l’Arrangement de Wassenaar, des « Éléments pour le contrôle à l’exportation des MANPADS » ont été adoptés en 2000 (et révisés en 2003) et les États participants ont souhaité que ce document puisse servir de base à un futur standard international. Ces mêmes principes ont été adoptés par l’OSCE et l’Organisation des États américains (OEA). 

Les mesures proposées par ces États pour réduire la menace MANPADS sont :

Des mesures similaires ont été prises lors des Sommets de l’APEC, en Thaïlande en octobre 2003, puis au Chili en 2004.

L’OSCE, en mai 2004, a maintenu le fait qu’il est indispensable de contrecarrer la prolifération de MANPADS.

L’OACI, lors de sa 171^ème session, a soulevé certaines inquiétudes sur la menace particulière que représentent les MANPADS pour l'aviation civile. L’OACI insiste sur le fait que les « Éléments pour les contrôles à l’exportation des MANPADS » de l’Arrangement de Wassenaar présentent en détail le contrôle des exportations nationales s’appliquant aux transferts ou re-transferts internationaux de MANPADS, y compris des systèmes complets, d’éléments, de pièces détachées, de modèles, de systèmes de formation et de simulateurs, pour tous usages, par tous moyens, y compris l’exportation sous licence, la vente, la concession, le prêt, la location, la coproduction ou un arrangement de production sous licence. Elle a constaté que depuis plus de trente ans, des MANPADS sont entre les mains de groupes et d'individus agissant isolément ou sous couverture étatique. Ces armes ont été déployées contre des aéronefs civils dans plus de 40 incidents, dont plus de la moitié menés à bien ont tué près de 600 personnes. De graves incidents impliquant de telles armes ont été enregistrés au cours des dernières années en Tchétchénie, en Irak et au Kenya. La conclusion est que les attaques aux MANPADS constituent donc bel et bien l'une des menaces les plus sérieuses dirigées contre l'aviation civile.

Dans un projet de résolution, l’Assemblée générale des Nations unies s’est également exprimée sur la menace posée à l’aviation civile sur la menace posée à l’aviation civile par les MANPADS (2004). Elle a accueilli avec satisfaction les « Éléments pour le contrôle des exportations de MANPADS » de l'Arrangement de Wassenaar pour le contrôle des exportations d'armes conventionnelles et de biens et technologies à double usage, ainsi que la Convention interaméricaine contre la fabrication et le trafic illicites d'armes à feu, de munitions, d'explosifs et d'autres matériels connexes. Elle a considéré que le marquage des MANPADS aux fins de détection pourrait contribuer de façon notable à en empêcher la prolifération et a prié instamment tous les États contractants de prendre les mesures nécessaires pour exercer un contrôle strict et efficace de l'importation, de l'exportation, du transfert ou du re-transfert et du stockage des MANPADS.

Dans ce contexte, l’OACI a lancé un appel à tous les États contractants pour qu'ils coopèrent aux niveaux régional et sous-régional, pour renforcer et de coordonner les efforts internationaux visant à mettre en œuvre des contre-mesures efficaces et à combattre la menace posée par les MANPADS et pour assurer la destruction des MANPADS non autorisés sur leurs territoires aussitôt que possible. Elle a invité instamment tous les États contractants à mettre au point des technologies et des procédures de marquage appropriées pour permettre la détection et la réglementation des MANPADS existants ou nouveaux, a demandé à tous les États contractants de prendre les mesures efficaces requises pour interdire et prévenir la fabrication sur leurs territoires de MANPADS non marqués, ainsi que leurs mouvements à destination ou en provenance de leurs territoires, et a invité instamment tous les États contractants à devenir parties à l'Arrangement de Wassenaar. Pour finir, elle a prié tous les États contractants qui ne sont pas encore parties à l'Arrangement de Wassenaar d'en appliquer les principes avant même de devenir parties.

D’où vient la menace ?

Durant la Guerre froide, les deux blocs ont fourni ce type d’équipements, majoritairement des Stingers américains et des SA-7 soviétiques, à un certain nombre de groupes de résistance, notamment en Afghanistan, en Amérique centrale et en Amérique du Sud. Le nombre de MANPADS actuellement en circulation sur la surface du globe et en état de fonctionnement serait de l’ordre de 100 000, un nombre bien inférieur au nombre total qui atteindrait les 500 000 à 600 000. Cela n’enlève en aucun cas le danger que représentent les MANPADS, car rappelons-le, ils sont mobiles, fiables, peu chers, faciles d’utilisation et difficiles à repérer au sol. Rencontre avec James Bevan, chercheur à Small Arms Survey.

Faits & Projets : Combien de pays produisent des MANPADS et lesquels, et quels sont ceux détenteurs de licences de production ? Combien ont officiellement des MANPADS entre leurs mains ? La production est-elle en augmentation ?

James Bevan : Nous estimons que quelque 15 pays fabriquent des MANPADS. Ils incluent la Chine, la France, le Japon, la Russie, la Suède, le Royaume-Uni et les États-Unis. D’autres pays produisent sous licence (ou copient tout simplement) : le Pakistan, la Corée du Nord, l’Égypte, la Roumanie, la Bulgarie, la Pologne, Singapour, le Vietnam, l’Allemagne et la Suisse. Environ 100 pays stockent des MANPADS et ce chiffre pourrait être beaucoup plus élevé que nous ne le pensons. Sans rapport systématique de production de MANPADS, il est difficile de déterminer si la production est en hausse. Cependant, des pays comme la Chine, le Royaume-Uni et les États-Unis ont chacun introduit ou amélioré des MANPADS déjà existants, ce qui, dans ce cas, augmenterait le taux de production.

Combien de MANPADS pensez-vous être en circulation aujourd’hui et prêts à l’utilisation ?

Nous estimons ce nombre à environ 100 000 systèmes complets (missiles et lanceurs).

Pensez-vous que les mesures de contrôle des exportations de MANPADS prises par des organisations internationales, dont l’Arrangement de Wassenaar, sont suffisantes pour lutter contre leur prolifération ?

Les mesures actuelles ne sont pas suffisantes pour lutter contre la prolifération de MANPADS, simplement car les procédures de comptabilisation en sont encore au balbutiement. Les mesures comme l’Arrangement de Wassenaar et également des initiatives de diverses organisations multilatérales ou unilatérales sont, jusqu’à aujourd’hui, bien évidemment des premiers pas dans ce processus.

Quels sont, selon vous, les réels dangers pour l’aviation civile ? Que pensez-vous du programme de lutte contre la menace MANPADS ? Quelles mesures pourraient être prises à l’avenir pour protéger les civils ?

Les réels dangers pour l’aviation civile sont les mêmes que pour l’aviation militaire. Donner la volonté, la capacité et les finances d’utiliser des MANPADS, et, il n’y a vraiment rien qui découragera qui que ce soit d’attaquer un avion civil. Si ces personnes sont bien entraînées et que l’équipement fonctionne, les perspectives sont peu encourageantes. Les contre-mesures proposées (dans certains cas décrétées) ressemblent pour le moment davantage à « fermer la porte à un cheval déjà emballé ». Les militaires, aussi bien Américains que Russes, en dépit de ces contre-mesures, souffrent toujours de la perte de MANPADS. Le coût pour équiper l’aviation civile de contre-mesures est très élevé et ne règle en aucun cas le réel problème qui est le transfert incontrôlé (ou le nouveau transfert) de MANPADS par certains États.

La menace provient essentiellement des MANPADS aux mains de groupes terroristes. À combien ces derniers sont-ils estimés ? De quel pays proviennent surtout les MANPADS en leur possession ?

Nous estimons qu’au moins 13 groupes non étatiques sont en possession de MANPADS. Certains d’entre eux sont répertoriés par quelques États comme terroristes. Nous ne savons pas combien chacun en possède, mais la question-clé est comment de tels groupes peuvent avoir les compétences nécessaires pour entretenir et se servir de ces armes ? Nous estimons que la maintenance est moins une barrière que le manque d’entraînement dans l’utilisation de MANPADS. Ce facteur est probablement responsable du peu d’utilisation de MANPADS à l’heure d’aujourd’hui par ces groupes. Ces armes aux mains de groupes armés non étatiques proviendraient, selon ce que nous savons, de Russie, des États-Unis et du Royaume-Uni. D’autres pays sont certainement impliqués, mais nous n’avons, jusqu’à maintenant, aucun rapport à ce sujet. 

(Selon Christopher Bolkcom – spécialiste de la défense nationale au service de recherche du Congrès américain – CRS, lors d’une conférence donnée à l’IFRI – Institut français des relations internationales, en mars 2004, 350 000 à 500 000 serait le nombre de MANPADS estimés aujourd’hui à la surface du globe. De 5 000 à 150 000 pourraient se trouver sur le marché noir ou dans les mains d’acteurs non étatiques. 25 à 30 organisations seraient en leur possession – IRA, FARC colombiens, Hezbollah, mafia russe, PKK Kurde). Plus de 5 500 ont été saisis en Afghanistan. Parmi les missiles concernés par cette prolifération, se trouvent surtout des missiles à guidage infrarouge – Stinger, SA-7, SA-14/16/18, HN-5 et QW-1 chinois, mais également des Blowpipes radioguidés)

Conclusion

Face aux déclarations alarmistes d’un certain nombre d’acteurs qui considèrent très forte la menace posée par les MANPADS sur l’aviation civile, force est de constater qu’heureusement, si l’on peut dire, seulement deux attentats, en 2002 et en 2003, ont eu pour cibles des avions civils sans faire aucune victime. Néanmoins, il a paru indispensable qu’un certain nombre de mesures soient prises pour lutter encore plus efficacement contre les groupes possédant de telles armes et, par conséquent, le terrorisme. Pour ce faire, l’universalisation de ces mesures est recherchée, notamment dans les dispositions relatives aux MANPADS prises par l’Arrangement de Wassenaar, dans lesquelles il est prévu d’inciter les États non-participants à prendre des mesures similaires pour lutter contre la dissémination de telles armes.

Le point de vue du Département d’État américain Selon le Département d’État américain, les États-Unis seraient le seul pays au monde à avoir mis en place un programme de destruction des MANPADS et apporteraient à d’autres pays, de manière bilatérale, une assistance pour améliorer le contrôle des exportations de ces armes. Selon lui, le danger pour l’aviation civile est que d’autres attaques, comme celle de Mombassa en novembre 2002, ne se reproduise. Une attaque réussie entraînerait des centaines de morts. Et même de nouveaux attentats de ce genre provoqueraient de nouvelles questions sur la sécurité des avions civils et pourraient entraîner la suppression ou la réduction des vols aériens dans certaines régions. Ces faits incluent des contrôles renforcés des stockages et des exportations de MANPADS, ainsi que la destruction du surplus ou des missiles obsolètes dans les stocks militaires. Le Département d’État travaille activement sur ces différentes étapes pour garder les MANPADS hors de portée des personnes non autorisées. Il précise que les acheteurs de MANPADS américains devraient utiliser les mêmes mesures de sécurité pour eux-mêmes, incluant un très haut niveau de sécurité, de manipulation, de transport et d’utilisation, et une comptabilisation très précise. Évidemment, tous les MANPADS exportés ne bénéficient pas tous de ce genre de contrôle et il est nécessaire de travailler dur sur leur identification et leur localisation pour les retrouver et les détruire. Le Département d’État américain estime que si tous les pays instaurent les mesures de contrôle identifiées par l’Arrangement de Wassenaar, et les suivent rigoureusement et avec efficacité, cela permettra d’apporter une énorme contribution à l’élimination de la menace MANPADS. Il précise qu’un trop grand nombre de MANPADS ne sont pas suffisamment contrôlés ou déjà dans entre des mains non autorisées, sans être pour autant dans les mains de groupes terroristes.

 

La politique française en matière d’exportations d’armements La France, pays siégeant dans les enceintes internationales les plus importantes, a signé et ratifié les textes qui font avancer la maîtrise des armements dans le monde et a adopté, depuis plus de 60 ans, un cadre législatif strict de contrôle national d'exportation d'armes. Fermement engagée dans tous les efforts de désarmement et de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et des vecteurs associés, la France a toujours été partie prenante et a soutenu fermement les exercices internationaux visant à développer les échanges d’informations, la confiance et la transparence. Dans le domaine des armements conventionnels, elle exerce un contrôle rigoureux sur les exportations en fondant ses décisions sur une série de critères. Figurent parmi ceux-ci le respect des buts et principes de la Charte des Nations unies, le respect des droits de l’homme, le respect des embargos et d’autres mesures restrictives internationalement convenues, la maîtrise des armements, la non-contribution à l’instabilité régionale ou à la prolongation des conflits armés existants. Elle soutient également les efforts de prévention et de lutte contre les trafics d’armes. L’efficacité de ce contrôle est, pour la France, une préoccupation constante. Elle représente la meilleure garantie d’une politique responsable en matière d’exportation d’armement.   La politique française soumet les exportations d’armement et de biens à double usage à un contrôle strict   En France, les exportations d’armes sont prohibées sauf autorisation gouvernementale (article 13 du décret-loi du 18 avril 1939). La France dispose d’un système de contrôle des exportations d’armement extrêmement méticuleux qui se déroule en plusieurs étapes : . autorisation préalable de négocier, . autorisation de conclure une opération de vente, . autorisation d’exporter du matériel. Les décisions en matière d’exportations sont prises au niveau du Premier ministre. Ce dernier est assisté de la Commission interministérielle pour l’étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG), présidée par le secrétaire général de la défense nationale. La procédure régissant les exportations d’armes est publiée au Journal officiel. Elle s’accompagne en règle générale d’une clause de non-réexportation et en cas de transferts d’informations classifiées, d’un accord de sécurité. Toutes les actions de la France en matière d’exportation d’armement, et de biens et technologies à double usage s’inscrivent dans un cadre réglementaire et politique intégrant les législations et obligations souscrites aux plans européen et international. (Source : site Internet de l’Arrangement de Wassenaar)

PAYS PRODUCTEURS ET TYPES DE MANPADS                                                 Chine France  Japon Russie Suède  Royaume-Uni États-Unis  HN-5, QW1-QW2 Mistral Type 91 SA-7, SA-14, SA-18, SA-16 Igla RBS-70, RBS-70 MK II Blowpipe, Javelin, Starbust, Starstreak FIM-43 Redeye, FIM-92 Stinger DÉRIVATIFS, COPIES ET LICENCES DE PRODUCTION Pakistan Corée du Nord Égypte Roumanie Bulgarie Pologne Singapour Vietnam Allemagne Suisse       RBS-70, Anza HN-5, Igla-1E, Anza 2 Ayn as Saqr CA-94M SA-14, Igla-1E  Gnom Igla-1E Igla-1E Stinger Stinger (Source : Small Arms Survey)