L’Arrangement de Wassenaar
sur le contrôle des exportations des armes conventionnelles et des biens et technologies à double usage
(1ère partie)

Plusieurs régimes internationaux sont chargés du contrôle des exportations de produits sensibles. Les principaux sont l’Arrangement de Wassenaar, le Groupe de l’Australie (Australia Group), le Groupe des fournisseurs nucléaires (Nuclear Suppliers Group), le Régime de contrôle de la technologie des missiles (Missile Technology Control Regime) et le Traité de non-prolifération nucléaire. Nous avons choisi, dans ce numéro, de nous attarder sur l’Arrangement de Wassenaar. Par Delphine Evmoon.

Après la fin de la guerre froide, les membres de l’ex-COCOM, (Comité de coordination des contrôles multilatéraux sur les exportations) ont réalisé que les relations Ouest-Est, sur lesquelles celui-ci s’était focalisé, n’étaient plus une base appropriée pour le contrôle des exportations. Un nouvel accord, ayant pour objectif de contrôler les risques liés à la prolifération des armes conventionnelles et des biens et technologies à double usage, était devenu nécessaire pour assurer la sécurité et la stabilité régionale et internationale. Le 16 novembre 1993, les dix-sept États membres du COCOM (Allemagne, Australie, Belgique, Canada, Danemark, Espagne, États-Unis, France, Grèce, Italie, Japon, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni, Turquie), lors d’une réunion à La Haye, ont décidé d’arrêter le COCOM et d’établir, en remplacement, un nouvel accord multilatéral, connu provisoirement sous le nom de « Nouveau forum ».
Cette décision a été confirmée à Wassenaar (Pays-Bas) les 29 et 30 mars 1994 et le COCOM a définitivement cessé d’exister le 31 mars 1994. Le Nouveau forum a rassemblé les anciens Étatsmembres du COCOM, l’Autriche, la Finlande, l’Irlande, la Nouvelle-Zélande, la Suède et la Suisse, rejoints par la Fédération de Russie, la Hongrie, la Pologne, la République tchèque et la Slovaquie entre le 11 et le 25 septembre 1995.
La décision d’établir « l’Arrangement de Wassenaar » a été prise d’un commun accord par les États participants le 19 décembre 1995 et il a été confirmé que son Secrétariat siègerait à Vienne, en Autriche.
La réunion plénière inaugurale de l’Arrangement de Wassenaar s’est déroulée les 2 et 3 avril 1996 à Vienne. L’Argentine, la République de Corée et la Roumanie y ont également été accueillies en tant que membres fondateurs, rejointes par la Bulgarie et l’Ukraine les 11 et 12 juillet 1996, amenant ainsi le nombre de participants à 33.
Un consensus final sur les « Éléments initiaux », document fondateur de l’Arrangement de Wassenaar, a été trouvé et il a été décidé que les nouvelles listes de contrôle ainsi que la procédure d’échanges d’informations entreraient en vigueur à compter du 1er novembre 1996. La première réunion plénière de l’Arrangement de Wassenaar s’est tenue à Vienne les 12 et 13 décembre 1996.
L’Arrangement de Wassenaar est le premier arrangement mondial unilatéral de contrôle des exportations d’armes conventionnelles et de produits et technologies à double usage. Il est destiné à promouvoir la transparence, l’échange d’opinions et d’informations et une responsabilité accrue dans le domaine des transferts d’armes conventionnelles et des produits et technologies à double usage afin d’éviter les accumulations déstabilisantes. Il complète et renforce, sans être identique, les régimes existants de non-proliférations d’armes de destruction massive et de leurs systèmes de livraisons. Il se concentre sur les menaces régionales ou internationales pouvant mettre en péril la paix suite aux transferts de ces produits ou technologies. Cet arrangement est également destiné à renforcer la coopération pour éviter l’acquisition d’armements ou de produits à double usage à des fins militaires si la situation dans une région ou le comportement d’un État cause, ou vient à causer, de l’inquiétude aux États participants.
L’Arrangement de Wassenaar n’empêche aucunement des transactions individuelles et n’est pas dirigé contre un État ou un groupe d’États en particulier. Toutes les mesures prises en relation avec l’Arrangement de Wassenaar sont compatibles avec les législations et politiques nationales des pays participants et leur application est laissée à la discrétion de chacun.
Les pays participants exercent un contrôle efficace des articles figurant sur les listes déterminées. Ces dernières sont révisées périodiquement (sur une base annuelle) pour prendre en compte les progrès technologiques et l’expérience acquise. Les fournisseurs d’armes et de produits à double usage peuvent ainsi, ensemble, mieux comprendre les risques associés à leurs transferts, évaluer et coordonner leurs politiques nationales de contrôle pour combattre ces risques.
L’Arrangement de Wassenaar est ouvert sur une base mondiale et non-discriminatoire aux adhérents potentiels qui correspondent aux critères adoptés. Pour être admis, un État doit être producteur/importateur d’armes ou d’équipements industriels. Il doit également maintenir une politique nationale de non-prolifération, ce qui comprend son adhésion aux régimes et traités correspondants, et appliquer des contrôles efficaces à l’exportation.

L’Arrangement de Wassenaar ne prévoit pas de catégories d’observateurs. Cependant, il envisage d’informer les pays non-membres de ses objectifs et de ses activités pour les encourager à adopter des politiques nationales compatibles avec ceux-ci, effectuer des contrôles efficaces et adhérer aux traités et régimes de non-prolifération appropriés .

Entretien
Rencontre avec l’ambassadeur Sune Danielsson, chef du Secrétariat de l’Arrangement de Wassenaar (*).

F&P : L’Arrangement de Wassenaar a été signé par 33 pays en juillet 1996. Tous les membres actuels de l’Union européenne sont-ils inclus ?
Sune Danielsson :
Oui.

Le 1er mai 2004, dix pays supplémentaires deviendront membres à part entière de l’Union européenne. Six des nouveaux pays (Chypre, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, Malte et la Slovénie) ne sont pas membres de l’Arrangement. Quels sont vos projets à leur égard ?
Pour que les pays mentionnés qui vont intégrer l’Union européenne deviennent membres de l’Arrangement de Wassenaar, il serait nécessaire que leurs gouvernements mettent en application les termes de l’accord. Il faudrait également que leur candidature soit acceptée à l’unanimité lors d’une session plénière. La question des nouveaux participants a été abordée quelques fois, mais, pour l’instant, aucune décision d’inviter d’autres pays à devenir membres n’a été prise.

Est-il possible pour d’autres pays remplissant les conditions exigées d’être membres de l’Arrangement de Wassenaar ? Êtes-vous prêts à les accepter ?
D’après les Éléments initiaux, le texte fondateur de l’Arrangement de Wassenaar, il est dit que : « Le nouvel Arrangement sera ouvert sur une base mondiale et non-discriminatoire à des adhérents potentiels se conformant aux critères définis dans l’annexe 4. L’admission de nouveaux participants se fait par consensus ».
L’annexe 4 déclare :
« Lorsqu’il s’agit de décider de l’éligibilité d’un État à participer à l’Arrangement les facteurs suivants, entre autres, seront pris en considération en tant qu’indicateurs de sa capacité à contribuer au dessein du nouvel arrangement :
- le fait qu’il soit, ou non, un producteur /importateur d’armes ou d’équipement industriel,
- sa politique en matière de non-prolifération et sa politique nationale en ce domaine, y compris son adhésion à la politique de non-prolifération, des listes de contrôle, et si nécessaire les recommandations du Groupe des fournisseurs nucléaires, du Régime de contrôle de la technologie des missiles, et du Groupe Australie et à travers l’adhésion au Traité de non-prolifération nucléaire, à la convention sur les armes biologiques, la Convention sur les armes chimiques, et, si besoin est, à START 1, y compris le protocole de Lisbonne,
- son adhésion complète aux contrôles à l’exportation ».
Lors des assemblées plénières, les États participants ont régulièrement confirmé que l’Arrangement de Wassenaar était ouvert à des adhérents potentiels se conformant aux critères définis pour la participation. Lors de la plus récente, en décembre 2002, les États participants ont « réaffirmé que l’Arrangement de Wassenaar était ouvert aux adhérents potentiels sur une base mondiale et non-discriminatoire, à condition qu’ils remplissent les critères de participation établis et acceptent d’avoir des contacts supplémentaires avec les Nations unies, les autres organisations internationales concernées et les autres régimes de non-prolifération afin d’éviter la duplication du travail et de faciliter la complémentarité ».
J’ajouterai également que le sujet du développement des contacts avec des pays extérieurs à l’Arrangement sera examiné plus en détail cette année. Il sera aussi peut-être abordé lors de l’évaluation générale du fonctionnement de l’Arrangement qui aura lieu en 2003.

L’Arrangement de Wassenaar a été signé par 33 États. Pourtant, les industries nationales de ces États sont les premières concernées. Comment ont-elles connaissance des résultats décidés lors des séances plénières ?
Lors de réunions, l’importance d’une communication efficace entre les gouvernements et les industriels est soulignée. Il faut que les industriels qui exportent des biens sensibles comprennent leurs obligations légales en matière de contrôle des exportations. Les gouvernements membres organisent à cette intention des actions pour tenir les entreprises au courant des modifications des listes de contrôle ayant généralement lieu une fois par an. Ces dernières concernent les listes de produits soumis à une licence d’exportation du gouvernement national. Ces listes révisées se trouvent également sur notre site Internet.
De plus, le Secrétariat, avec l’accord du président de l’assemblée plénière, participe à des conférences et séminaires sur l’exportation auxquels assistent souvent des représentants de l’industrie et d’autres organisations non-gouvernementales afin de mieux connaître et comprendre l’arrangement de Wassenaar et son fonctionnement.
Voyons maintenant plus précisément comment les sociétés exportatrices des pays membres de l’Arrangement peuvent s’informer sur les conséquences qu’il a pour eux. L’une des tâches cruciales accomplies lors de nos réunions ici, à Vienne, consiste à décider quels seront les articles soumis aux contrôles à l’exportation. En général, il s’agit de dresser des listes d’articles pour lesquels un exportateur aura besoin de demander une licence d’exportation. Quand les États participants décident à la suite d’une session plénière d’imposer des contrôles nationaux d’exportations pour certains articles, les entreprises en sont informées par leurs gouvernements, habituellement par le biais de réglementations rendues publiques.
Les listes des produits à double usage et la liste des armes conventionnelles, comme les États participant à l’arrangement les ont dressées sont intégrées, sous une forme ou sous une autre, dans les réglementations nationales.
Les États participants demandent de façon explicite une autorisation préalable pour l’exportation d’articles contrôlés couverts par leurs réglementations nationales. L’objectif dans chaque cas est clairement expliqué dans les Éléments initiaux : il s’agit d’empêcher des transferts ou re-transferts non-autorisés qui pourraient nuire à la vocation de cet Arrangement.
( Voir la section III.I : « Contrôles » des Eléments initiaux. La section I, « Objectifs », des Éléments initiaux déclare : l’Arrangement de Wassenaar a été établi dans le but de contribuer à la sécurité et à la stabilité régionales et internationales en favorisant la transparence et une responsabilité accrue en matière de transferts d'armes conventionnelles et de biens et technologies à double usage, afin de prévenir les accumulations déstabilisantes. Les États participants chercheront, à travers leurs politiques nationales à faire en sorte que les transferts de ces biens et produits ne contribuent pas au développement ou au renforcement de capacités militaires qui saperaient ces objectifs, ou ne soient pas détournés de leur usage pour contribuer à ces capacités.)

Travaillez-vous en partenariat avec d’autres groupes comme le Groupe de l’Australie, le Groupe des fournisseurs nucléaires, le Régime de contrôle de la technologie des missiles ou le Traité de non-prolifération ?
L’arrangement de Wassenaar et les forums que vous mentionnez recouvrent des domaines très similaires. De plus, la coordination se passe souvent au niveau national entre chacun des gouvernements concernés. Il y a eu en outre, au fil des années, des contacts informels, mais aucune coopération officielle. Les représentants de l’Arrangement de Wassenaar et des organisations que vous mentionnez assistent souvent aux mêmes conférences et séminaires sur le contrôle des exportations. Nous y échangeons des points de vue et des expériences. Néanmoins, n’oublions pas que ces autres forums se concentrent sur leurs tâches spécifiques et que leurs membres respectifs ne sont pas exactement les mêmes que ceux de l’Arrangement de Wassenaar.
En ce qui concerne les contacts directs avec le genre d’organisations dont vous parlez, en l’an 2000, l’assemblée plénière a décidé « qu’un échange d’informations au niveau politique et/ou institutionnel avec les forums internationaux traitant de questions similaires à l’arrangement de Wassenaar peut être développé, non seulement en ce qui concerne les domaines et la nature de nos activités respectives pour éviter de dupliquer le travail que nous accomplissons ou pour faciliter la complémentarité, mais aussi en ce qui concerne des actions parallèles ou même communes, après une coordination et une préparation complète. » En décembre 2002, les États participants ont une nouvelle fois affirmé qu’il était désirable de renforcer nos contacts avec les Nations unies, les autres organisations internationales concernées et les autres régimes de non-prolifération. Ils ont décidé de se mettre en contact avec des États non-membres de l’Arrangement de Wassenaar, y compris les principaux États fabricants d’armes.

Comment expliquez-vous que vous ne soyez pas davantage connu ?
L’important pour nous n’est pas que notre nom soit connu du public en général. Ce qui compte c’est plutôt que ceux qui connaissent notre travail en connaissent les résultats. Autrement dit, est-ce que ceux dont les responsabilités ou les activités commerciales incluent les contrôles à l’exportation savent ce qu’ils doivent faire pour que ces contrôles soient efficaces ? Il est tout à fait concevable qu’une compagnie donnée dans un État membre de l’Arrangement de Wassenaar, ou même certains fonctionnaires, ne connaissent pas bien l’Arrangement en tant que tel. Ce qui est important, par contre, c’est qu’ils sachent quelles sont leurs responsabilités, celles-ci découlant des décisions de contrôle des exportations prises à Wassenaar par leur gouvernement et les autres participants. De plus, nous avons l’impression que notre nom est bien connu de ceux qui s’occupent de contrôle des exportations, même si nous ne faisons pas souvent les gros titres des journaux.

En ce moment, à l’heure où certains pays ont en leur possession des armes de destruction massive, en particulier des armes chimiques et biologiques, ne pensez-vous pas que tous les pays du monde devraient signer un arrangement semblable afin de favoriser la transparence et d’éviter des accumulations déstabilisantes ?
Votre question est d’autant plus pertinente qu’en 2003 les États participants vont effectuer une évaluation complète du fonctionnement de l’Arrangement de Wassenaar. L’Arrangement existe depuis sept ans et ce sera sa deuxième évaluation. Nous pensons y aborder un certain nombre de problèmes influençant notre développement. Il est trop tôt pour prédire ce que sera le résultat de ce processus qui se terminera à la fin de l’année avec notre session plénière.
Laissez-moi vous donner un exemple des questions qui pourraient être abordées.
Lors de la dernière session plénière, les États participants se sont mis d’accord sur une nouvelle initiative importante concernant les armes légères et de petits calibres, matériel préféré des terroristes. Des directives détaillées de « Pratiques d’excellence » et des critères d’exportation d’armes légères et de petits calibres ont été adoptées (disponibles sur le site Internet). Cette décision sera probablement renforcée lors de l’évaluation. Dans ce contexte, les États participants pourraient étudier la possibilité de communiquer aux autres membres les transferts d’armes légères et examiner les moyens de mettre une telle mesure en pratique.
Une attention particulière continuera d’être accordée au terrorisme en 2003. Les États participants ont décidé de revoir les lignes directrices existantes de l’Arrangement de Wassenaar concernant les systèmes de missiles anti-aériens portables (MANPADS) afin d’en évaluer précisément leur efficacité et éviter ainsi l’utilisation de ce type de matériel par les terroristes.
Les États participants, qui reconnaissent l’importance du contrôle du commerce d’armes, ont adopté une déclaration (Statement of Understanding on Brokering), disponible sur notre site Internet. Pour 2003, ils ont décidé de continuer à élaborer et à peaufiner les critères nécessaires à une législation efficace sur le commerce d’armes. L’objectif recherché par l’Arrangement de Wassenaar est le transfert responsable. Le travail d’évaluation de 2003 devrait offrir aux États participants la possibilité de s’améliorer encore dans ce domaine.

(* Le Secrétariat n’a pas le droit de s’exprimer au nom des États membres ou de divulguer des informations autres que celles dont la communication au public a été approuvée par l’assemblée plénière. Les discussions ayant eu lieu durant les réunions sont tenues par les États participants comme étant confidentielles. Toutes les décisions prises lors des séances plénières ou des réunions le sont à l’unanimité par consensus)